В результате в 2016-м удалось сэкономить 345132838 бюджетных рублей, которые в условиях кризиса отнюдь не лишние.
Закупки охватывают все сферы рынка: это и медикаменты, и автомобили, и строительная отрасль. Чтобы в закупках не было места коррупции, их осуществляют по определенной схеме. Либо побеждает тот участник, который предлагает исполнить условия контракта за самую низкую цену – электронный аукцион, запрос котировок, либо победителем становится исполнитель, предложивший не просто низкую цену, а наиболее оптимальные условия выполнения работ или осуществления поставок – открытый конкурс, или запрос предложений. Как это происходит и с чем приходится порой сталкиваться участникам торгов и заказчикам, "СО" рассказал руководитель Управления РСО–А по проведению закупок для государственных нужд Олег Илаев.
– Олег Савельевич, как совершенствуется система госзакупок?
– Процедуры электронных торгов стали более прозрачными. В этом году вступают в силу очередные изменения в контрактной системе: добавляется новая, шестая, электронная площадка – Российский аукционный дом. У заказчиков появились новые обязанности, согласно которым они должны иметь, к примеру, план закупок, а надзор за соблюдением условий торгов – финконтроль – будут осуществлять казначейство и финансовые органы муниципальных образований. Установлена ответственность за несоблюдение заказчиком положений закона о нормировании и обосновании закупок, проведении экспертизы поставленного товара и т.д.
Следует отметить, что для нас является приоритетным поддержка местного товаропроизводителя. Республиканские заказчики при формировании лотов должны чувствовать потребности таким образом, чтобы в них могли принимать участие именно наши производители, создавая соответствующие условия. По закону доля участников малого бизнеса должна составлять не менее 15 процентов, по факту же у нас получается участие малого бизнеса в закупках до 80 процентов. Кроме того, рост доли участия субъектов малого и среднего предпринимательства в госзакупках – это еще и важный фактор снижения злоупотреблений. Ключевым же направлением остаются централизация госзакупок и проведение совместных торгов для нужд нескольких органов власти в целях оптимизации бюджетных расходов – товары и услуги должны быть оптимальны по цене и качеству, чем и достигается существенная экономия государственных средств.
– Каковы перспективы в системе госзакупок для субъекта Федерации?
– В целях получения максимальной экономии от проводимых конкурентных процедур государственным и муниципальным заказчикам было рекомендовано основным способом определения поставщика (заказчика, исполнителя) считать электронный аукцион. Конечно, определять исполнителя иным способом не запрещено. Есть ряд товаров, работ и услуг, которые по-прежнему закупаются по результатам открытых конкурсов.
Эффективность данного метода можно оценить исходя из следующих данных. За 1 полугодие 2016-го доля электронных аукционов составила 78,54%, экономия – 153684688,66 рубля, а за 1-е полугодие текущего года – уже 90,45%, экономия бюджетных средств достигла 171033695,74 рубля.
Другой задачей, которую в настоящее время решают заказчики совместно с уполномоченным органом, является организация совместных закупок. Подобные закупки позволяют заметно уменьшать стоимость закупаемой продукции по сравнению с закупками, проводимыми отдельными учреждениями.
Положительный опыт работы в данном направлении показывают учреждения, подведомственные Министерству труда и социального развития РСО–А. Под контролем учредителя заказчики планируют совместные процедуры закупок одноименных товаров, в результате чего укрупняется лот, что привлекает для участия в торгах большее число потенциальных крупных поставщиков.
Опыт реальный, эффективный, его можно и нужно рекомендовать всем ведомствам, имеющим подведомственные учреждения, которые в настоящее время осуществляют закупки обособленно.
Еще одной важной задачей в рамках развития государственных закупок является стимулирование внутреннего рынка республики. С этой целью заказчикам рекомендовано выделять в монолоты продукты питания, которые производят местные сельскохозяйственные производители. Речь идет о картофеле, моркови, яблоках, молоке и мясе.
Если производитель выращивает только картофель, то для участия в поставке картофеля, моркови и капусты ему необходимо где-то перекупить два вида овощей, которые он сам не производит. Это дополнительные затраты денежных средств и времени. Необходимы складские помещения для хранения закупаемого товара. В итоге сельхозпроизводителю проще отказаться от участия в поставке, а свой товар отдать перекупщику. Последний в свою очередь участвует в государственных торгах, но цену устанавливает уже выше цены производителя. В итоге мы получаем продукты питания по завышенным ценам.
Кстати, для контроля ценообразования при закупке продуктов питания Министерство экономического развития РСО–А проводит анализ рынка для выявления средней минимальной цены. Эти цены размещены на официальном сайте министерства и рекомендованы для применения государственным и муниципальным заказчикам при формировании начальной цены контракта.
Стоит отметить, что указанные начальные цены должны быть основой при планировании закупок не только конкурентными способами, но и при заключении прямых договоров по ч. 4 и ч. 5 статьи 93 44-ФЗ. Практика показывает, что зачастую цены на продукты питания при прямых поставках случаев бывают необоснованно завышены.
– Вы озвучили необходимость стимулирования внутреннего рынка. А какими способами это возможно сделать? Кто этим должен заниматься?
– Этот вопрос с конца прошлого года на контроле у Главы. В начале 2017-го Министерством сельского хозяйства и продовольствия республики совместно с Минэкономразвития и нашим управлением были проведены встречи с сельхозпроизводителями для разъяснения порядка участия в торгах и выявления проблем, препятствующих участию в них. Стало очевидным, что внутренний рынок сельскохозяйственных производителей республики не сформирован. Существующие хозяйства зачастую небрежно относятся к соблюдению трудового законодательства, не оформляя должным образом прием сотрудников на работу и выплачивая "серую" заработную плату, имеют налоговые задолженности или ряд других правонарушений. Опыт участия в госзакупках и, соответственно, навык работы по формированию заявок на участие в торгах минимальный. Стоит отметить, что оптимальным решением было бы создание ассоциаций или иных форм хозяйствования. Данные организации стали бы непосредственными участниками закупок для государственных и муниципальных нужд, при этом в их полномочия входили бы анализ документации заказчика, определение перечня необходимых продуктов для организации поставки, выбор конечных поставщиков по конкретным единицам товара, объединение всех товаров в единый лот и подготовка документации на участие.
У участника торгов должны быть квалифицированные сотрудники в сфере госзаказа. К сожалению, у товаропроизводителей таких людей нет. В равной степени отсутствуют технические и материальные ресурсы, необходимые участникам торгов. Для регистрации на торговых площадках нужно приобрести электронную подпись, стоимость которой варьируется от 2 до 8 тысяч рублей, для подачи заявки на участие необходимо внести денежное обеспечение для подтверждения добросовестности участника, эта сумма высчитывается от начальной цены контракта. Также от победителя торгов заказчик может потребовать обеспечения исполнения контракта в виде денежных средств и банковской гарантии. Сложный доступ к государственным закупкам – одна из основных проблем, препятствующих развитию данного направления среди республиканских товаропроизводителей.
Хочется отметить низкий уровень поддержки предпринимателей со стороны курирующего министерства. Несмотря на то что государственные и муниципальные заказы можно рассматривать в качестве одной из основных мер оказания поддержки сельскохозяйственных производителей республики, министерством не проводится работа по популяризации участия товаропроизводителей в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
– Какие закупки преобладали в прошлом году?
– В основном закупки строительных материалов, ГСМ, канцелярских принадлежностей, лекарств, медицинского оборудования, а также подряды на строительство и ремонт дорог, школ, поликлиник и пр. Среди самых крупных заказчиков – Минздрав, Минстрой, Минтруд, АМС г. Владикавказа.
– С прошлого года Правительство РФ ввело лимит на покупку автомобилей за счет бюджета, впервые установив верхнюю планку стоимости машин, приобретаемых чиновниками. Были ли нарушения?
– Вот после того как введено нормирование закупок и на товары роскоши было наложено табу, все, прекрасно понимая последствия, не стали даже пытаться подавать заявки, не соответствующие новому лимиту. Это касается в основном автомобилей. Фактов злоупотреблений средствами бюджета нет, и аппетиты стали скромнее.
– Мониторинг госзакупок, если вы его проводите, позволяет сделать выводы о ежегодных тенденциях в этой сфере. Снижается ли количество выявленных нарушений?
– Дело в том, что полномочия нашего управления начинаются с размещения извещения о торгах и заканчиваются определением поставщика. Дальше на стадии исполнения контракта, насколько добросовестно участники наших торгов исполняют свои обязательства, мы судить не можем. Статистика к нам идет уже постфактум от самих заказчиков. То есть на своей стадии манипуляторов нам выявить практически невозможно. А законодателем не установлены ограничения на участие в торгах. По сути, любое лицо с соответствующе оформленными документами может участвовать в закупках.
– В последнее время остро обозначена в регионе проблема так называемых чаек, участвующих в торгах. В чем опасность?
– Есть такая недобросовестная группа участников торгов, организующая целые схемы. Три–четыре аффилированные фирмы, две из которых начинают торг между собой, за минуту сбивая цену на 50–60 пунктов. Естественно, добросовестный поставщик, понимая, что цены предлагаются неадекватные качеству, просто покидает торги. Между тем, снизив цену и спугнув всех участников, фирмы демонстрируют нарушения – выясняется, что у них что-то не в порядке с документами. И тут в игру вступает третья аффилированная фирма, которая, собственно, и выигрывает торги. Немало подобных организаций зарегистрировано для манипуляций на торгах.
– Случаи, когда заказчики допускают манипуляции в собственных закупках, всегда имеют большой резонанс. Много ли жалоб поступает на их действия?
– Основной поток жалоб – на технические ошибки заказчиков. Хотя их профессионализм из года в год растет. К примеру, существует запрет на проведение госзакупок, в которых стороны соглашения – близкие родственники или супруги. Но основными причинами порой слабой эффективности закупок являются все же некачественное составление документации, низкий уровень планирования закупок и злоупотребление правом на внесение изменений в план-график.
– Питание в школах – много ли желающих поучаствовать в торгах на право занять эту нишу бизнеса?
– Довольно много, но в основном речь идет о поставках питания в детские дошкольные учреждения, поскольку в школы его без участия в торгах поставляет комбинат школьного питания. Он самостоятельно закупает продукты. А вот в детские сады их поставляют участники торгов, причем с опытом работы. Основополагающим фактором в торгах является именно снижение цены, но при этом необходимые учреждению товары расписаны по характеристикам, ГОСТам, чтобы у недобросовестных поставщиков не было искушения сбыть товар низкого качества или просроченный.
– Каковы планы и с какими вызовами приходится сталкиваться в этом году?
– Планируем повысить уровень квалификации и профессионального образования должностных лиц управления, занятых в сфере закупок, в том числе путем повышения квалификации или профессиональной переподготовки в сфере закупок. На сегодняшний день 8 сотрудников прошли обучение в Московском институте государственных и регламентированных закупок, конкурентной политики и антикоррупционных технологий. В планах – продолжить обучение.
Вызовы те же самые: риски недобросовестного поведения и некомпетентности поставщиков, следствием чего являются риски неисполнения заказа; трансформация коррупционных рисков в другие формы: сговор заказчика и поставщика через излишнюю детализацию технического задания под конкретных поставщиков; рост несостоявшихся торгов, по которым остается один участник, с ним и заключается контракт по цене, близкой к стартовой; сговор потенциальных поставщиков, которые регистрируются и допускаются на аукционы, но не принимают непосредственное участие в аукционе, и контракт заключается по цене, близкой к начальной.
– Как закон и его инструменты помогают бороться с недобросовестными подрядчиками?
– Есть еще один аспект работы при совершении государственных закупок, который незаслуженно остается без внимания – работа с государственными контрактами. По сути, государственный контракт – это инструмент, которым заказчик может и должен грамотно управлять поставщиком или исполнителем. Существуют типовые контракты, можно пользоваться ими. Но закон 44-ФЗ и Гражданский кодекс РФ дают заказчику возможность обезопасить себя от недобросовестных подрядчиков при помощи дополнительных пунктов контракта. Например, необходимо указывать возможность одностороннего отказа от его исполнения.
Есть еще один инструмент в руках заказчиков по борьбе с недобросовестными подрядчиками – обеспечение исполнения контракта. Заказчиком в извещении об осуществлении закупки должно быть установлено требование обеспечения исполнения контракта. Размер этого обеспечения должен составлять от пяти до тридцати процентов начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении об осуществлении закупки. Исполнение контракта может обеспечиваться предоставлением банковской гарантии или внесением денежных средств на указанный заказчиком счет. Контракт заключается после предоставления участником закупки, с которым заключается контракт, обеспечения исполнения контракта и никак иначе. Срок действия банковской гарантии должен превышать срок действия контракта не менее чем на один месяц.
К сожалению, заказчики невнимательно следят за добросовестным исполнением нормы об обеспечении контракта. Срок гарантий истекает на середине исполнения контракта – или банк, выдавший гарантию, теряет лицензию, а банковская гарантия по-прежнему лежит у заказчика и непонятно что гарантирует.
Претензионная работа наряду с контролем качества поставляемого товара и оказываемых услуг является основой обеспечения качества. Претензия – один из эффективных методов досудебного урегулирования разногласий. Но республиканские заказчики неохотно занимаются претензионной работой. Не взимают пени и штрафы. До последнего "покрывают" недобросовестных поставщиков или вовсе подписывают приемочные документы без фактической поставки.
В целом хочется подтолкнуть государственных заказчиков к повышению уровня знаний в сфере закупок. Специфика работы требует постоянного самоконтроля и самообразования. Я уже упоминал Московский институт госзакупок. Аналогичных образовательных учреждений сейчас достаточно. Есть подобное направление дополнительного образования и в нашем СКГМИ.
– Участвуют ли в госзакупках наши учебные и научные организации?
– Помимо стимулирования к участию в государственных закупках среднего и малого бизнеса, частных сельхозпроизводителей хочется видеть среди исполнителей работ наше научное сообщество. Не так давно познакомился с представителями инжинирингового центра "Недропользование, строительство и диагностика инженерных сооружений", который открыт на базе того же СКГМИ. Молодыми людьми проведена большая работа по оснащению лабораторий, получению необходимых лицензий, наработан опыт, позволяющий осуществлять полный цикл реализации научного и инновационного потенциала от идеи до внедрения на рынок. Привлечение вузовской науки в производственные процессы, происходящие в республике, на мой взгляд, дало бы хороший толчок росту инновационной составляющей нашей экономики.
P.S. Тема госзакупок в сфере здравоохранения. Отдельный и обстоятельный разговор на нее планируем опубликовать в одном из следующих номеров.