История и современность свидетельствуют, что слабость и несостоятельность власти, ее коррумпированность и неэффективность очень дорого обходятся государству и обществу, каждому из нас.
Инициативы президента В.В. Путина по усилению эффективности власти – необходимое условие для укрепления нашего государства, устойчивого социально-экономического развития и достижения достойного уровня жизни его граждан. Безусловно, многое делается, и тому наиболее яркое свидетельство – наши успехи в военно-промышленном комплексе, в международной политике, в борьбе с коронавирусом. Но давно настал черед оптимальной организации самой системы власти. Никак иначе нельзя воспринимать нынешние усилия по организации единой публичной власти в России, куда входят ее федеральные, региональные и местные органы. Об этом свидетельствуют внесенные В.В. Путиным в 2020 году предложения по изменению Конституции РФ в части законодательного и организационно-практического объединения государственной и местной власти в рамках единой публичной власти. Это, казалось бы, вполне очевидное и устоявшееся понятие в политической и правовой литературе, за последние десятилетия исчезло не только из законодательства, но и из теории о власти.
Что нам навязали
и что мы потеряли
В свое время американские и западные "доброжелатели" убедили наших младореформаторов в том, что для демократизации страны необходимо разорвать единую вертикаль власти, дабы органы местного самоуправления сами решали вопросы местного значения и чтобы над ними никто не довлел сверху. И ведь удалось же эту провокационную идею по развалу единой системы российской власти и государственности продавить на уровне конституционного законодательства. Так, в ст. 12 Конституции РФ закрепили норму о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Эта же норма была предусмотрена в Федеральном законе 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации". Нелепость данной нормы была очевидна для всех, поскольку государственная власть была лишена своей опоры, основы – местной власти, а последняя оказалась без соответствующей поддержки государственной власти, о чем нам приходилось писать неоднократно и в чем поддерживали нас некоторые специалисты и практики. Согласно мнению бывшего главы администрации Московской области А. Тяжлова данный Федеральный закон был написан и принят по заказу Международного валютного фонда, чтобы разрушить систему управления. Для сведения отметим, что в Международном банке реконструкции и развития существует крупный отдел по вопросам местного самоуправления, а Совет Европы, членами которого мы стали, с самого начала поставил России условие: реформировать местное самоуправление на основе Закона о местном самоуправлении, который нам рекомендовали принять. Но откуда такая озабоченность? Что же беспокоит Совет Европы?
Как стало известно со временем, возможность развития страны, укрепления российской государственности путем совершенствования системы органов государственной и местной власти, усиление их взаимосвязи и взаимодействия для решения тех социальных задач, которые ставят перед ними общество и государство, не устраивает США и их союзников. Именно поэтому они буквально навязали нам идею организации автономных органов местной власти и их функционирования. А они ведь поверили в это и у них даже появились особые статусные амбиции.
Самостоятельные формы их деятельности, навязанные нам извне на законодательном уровне, в практической плоскости выливались чуть ли не в курьезные случаи. Так, в очередной раз после американских санкций появилось возмущенное решение депутатов Дигорского района: "Запретить въезд на территорию Дигорского района Президенту США Бараку Обаме".
Как бы мы ни тешились, но часто народная мудрость показывает законодательную глупость, в данном случае – закрепленная в прошлом конституционном законодательстве оторванность органов государственной и местной власти вопреки здравому смыслу. Или иной случай – горбачевский "сухой закон" и его народное исполнение на так называемых свадьбах без спиртного с разными комичными бытовыми этюдами.
Вновь единая система
В настоящее время в соответствии с обновленной Конституцией РФ "органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории" (ч. 3 ст. 132). Президент России обеспечивает согласованное функционирование и взимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти (ч. 2 ст. 80). Как правильно отмечается в Заключении Конституционного суда РФ от 16 марта 2020 г., "принцип единства системы публичной власти предполагает согласованное действие различных уровней власти как единого целого во благо граждан".
Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" предусматриваются также аналогичные полномочия. Таким образом, все органы публичной власти замыкаются на Президенте РФ, что, с одной стороны, повышает его персональную ответственность за состояние дел в обществе и государстве, с другой – он получает максимально властные полномочия по решению вопросов внутренней и внешней политики страны. И такая модель власти исторически присуща России по объективным причинам: огромная территория, граничащая со многими государствами, многонациональный и многоконфессиональный состав населения, природно-климатические условия и ресурсы и т.д. В такой стране государственные и социальные задачи не решаются при безвольной власти. Не будем забывать слова Наполеона: "Слабость верховной власти – самое страшное из народных бедствий".
Важно знать и содержание п. 3 указанной статьи: "Федеральные органы государственной власти и иные федеральные государственные органы осуществляют свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации непосредственно через создаваемые ими территориальные органы во взаимодействии с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, иными государственными органами субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, действующими на территории субъекта Российской Федерации". И они в совокупности являются органами, входящими в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации.
В соответствии с ч. 2 ст. 4 закона систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с Конституцией (Уставом) субъекта РФ. Отметим, что указанный закон к иным органам государственной власти субъекта РФ относит: уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ, контрольно-счетный орган субъекта РФ, осуществляющий контроль за исполнением регионального бюджета. Еще одно принципиальное новшество закона – возможность дистанционного взаимодействия органов публичной власти, дистанционного участия в заседаниях законодательного органа субъекта РФ в соответствии с законодательством субъектов РФ.
С учетом особенностей
С учетом особенностей правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, характера и круга решаемых им публичных задач высшее должностное лицо субъекта признается обязательным органом публичной власти. Высшее должностное лицо осуществляет руководство исполнительной властью в субъекте РФ, определяет систему и структуру органов исполнительных органов субъекта РФ. Высшее должностное лицо избирается гражданами или депутатами законодательного органа субъекта Российской Федерации.
Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ может быть предусмотрено дополнительное наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, которое может указываться в нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации, после закрепленного настоящим Федеральным законом наименования. Полагаем, что аналогичную норму о дополнительном наименовании органа власти следовало бы использовать в отношении Парламента РСО–А, тем более как представительного органа народа, которому по природе должно быть присуще национальное название. К тому же есть Конституция республики, которая излагается как на русском, так и на осетинском языке.
В порядке совершенствования законодательного процесса существующей региональной практики в законопроекте предлагается включить в число субъектов законодательной инициативы прокурора субъекта Российской Федерации. Парламент РСО–А по данному вопросу опередил федеральный законопроект более чем на десять лет. Еще в 2010 г. указанное предложение было закреплено в ст. 76 Конституции РСО–А. Нам представляется, что следует еще более расширить число субъектов законодательного процесса. Так, в соответствии с 1-й Конституцией Осетии 1918 года законодательные предложения на утверждение Национальным собранием мог вносить не только Осетинский национальный совет, но и отдельные граждане, а также различные учреждения, после предварительного их рассмотрения Осетинским национальным советом и с его положительного заключения. К сожалению, в действующей Конституции РСО–А граждане и их объединения не предусмотрены в качестве субъектов законодательной инициативы. В то же время ст. 10 закона предоставляет субъектам Российской Федерации возможность предусмотреть в своей Конституции право законодательной инициативы, "общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации". С учетом сказанного и характеристики Северной Осетии как демократического государства (ст. 1 Конституции РСО–А), а также признания народа единственным источником власти (ст. 3 Конституции РСО–А) было бы правильно расширить круг субъектов законодательной инициативы, включив в него граждан и их объединения. Несомненно, это будет способствовать расширению демократических процедур в законодательном процессе, все большего вовлечения граждан в управление государственными делами, в становление институтов гражданского общества.
На возможность большего учета местных особенностей рассматриваемым законопроектом правильно обращает внимание глава местного самоуправления Дигорского района С. Цагаев, подчеркивая, что "принятие федеральных и региональных законов, нормативно-правовых актов будет осуществляться с учетом социально-экономических, территориальных, климатических особенностей муниципалитетов, их исторических, национальных и культурных традиций".
Не менее важное значение в законопроекте имеет положение об усилении ответственности глав муниципальных образований за результаты своей деятельности. И здесь нельзя не согласиться с А. Дзагуровым, заслуженным работником муниципальной службы РСО–А, положительно оценивающим повышение ответственности властных структур по вертикали, что, по его мнению, послужит только во благо населению. В этом плане нам представляется необходимым в ст. 2 законопроекта, предусматривающей принципы деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, закрепить принцип ответственности руководителей указанных органов власти за результаты своей деятельности. Тем более что в ст. 29 законопроекта определены меры ответственности, применяемые к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации.
С учетом сказанного, а также приказа министра науки и высшего образования РФ от 4 февраля 2021 г., коим вводится в программу обучения новая дисциплина – публичное право и органы власти – решением ученого совета СКГМИ (ГТУ) по инициативе сотрудников кафедры конституционного и административного права, на ее базе организована кафедра "Публичного права и органов власти". Она охватывает конституционное, муниципальное, административное, международное и ряд других отраслей права, а также организацию и деятельность государственных, муниципальных, судебных, правоохранительных и других публичных органов власти и управления. На базе данной кафедры действует магистратура, предполагаются открытие аспирантуры с целью подготовки высококвалифицированных специалистов и проведение научных исследований, востребованных как в РСО–А, так и на федеральном уровне.
А. ЦАЛИЕВ,
завкафедрой публичного права
и органов власти СКГМИ (ГТУ).