Том 1. Анализ исходных данных
Авторский коллектив
Маевский Б. В. Главный архитектор проекта
Романкевич Л. С. Главный инженер проекта
Инженер-экономист
Караковский В.В. Инженер-эколог
Теленков В. А. Главный специалист по транспорту
Лушин И. И. Главный специалист по инженерии
Бушов А. В. Инженер-картограф
Имангалин А. Ф Инженер-картограф
СОСТАВ ПРОЕКТА:
Том 1. Анализ исходных данных
Том 2. Анализ современного состояния территории.
Том 3. Материалы по обоснованию проекта генерального плана муниципального образования город Аткарск Саратовской области. Обоснование вариантов решения задач территориального планирования и предложений по территориальному планированию.
Том 4. Инженерно-технические мероприятия гражданской обороны. Мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций
Том 5. Положения о территориальном планировании
Перечень графических материалов
"Проект генерального плана муниципального образования город Аткарск Саратовской области"
№ п/п Наименование чертежа Масштаб
1 Генеральный план (основной чертеж). М 1:10 000
2 Схема границ территории объектов культурного наследия; М 1:10 000
3 Схемы границ зон с особыми условиями использования территории (территории природоохранных объектов и т.д.); М 1:10 000
4 Схема функционального зонирования (с отображением параметров планируемого развития) М 1:10 000
5 Схема развития транспорта и транспортной инфраструктуры. М 1:10 000
6 Схема развития инженерной инфраструктуры. М 1:10 000
7 Схема инженерной подготовки и защиты территории М 1:5 000
8 Схема границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, федерального, регионального и местного значения М 1:10 000
9 Схема современного использования территории города Аткарска (опорный план) М 1:10 000
10 Схема планировочных ограничений использования территорий; М 1:10 000
11 Схема организации природного каркаса и системы озеленения города М 1:10 000
12 Схема реорганизации и развития производственных и коммунально-складских территорий М 1:10 000
ТОМ I
ПРЕДПРОЕКТНОЕ ОБСЛЕДОВАНИЕ И СБОР ИСХОДНЫХ ДАННЫХ
СОДЕРЖАНИЕ
1. ВВЕДЕНИЕ 6
2. СТАДИЯ СБОРА ИСХОДНЫХ ДАННЫХ 8
3. АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО И НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЕ И ЗЕМЕЛЬНО-ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ. 10
1. ВВЕДЕНИЕ
Отчет о выполнении работ по сбору и систематизации исходной информации и графических материалов согласно пункту 1 Календарного плана "Разработки проекта генерального плана муниципального образования город Аткарск Саратовской области" подготовлен во исполнении муниципального контракта № 70/2009-073 от 15.11.2009.
Раздел предпроектного обследования и сбора исходных данных является первоначальным (подготовительным) этапом Проекта разработки генерального плана муниципального образования город Аткарск Саратовской области.
Данный раздел состоит из двух этапов:
Первый этап работы предполагает сбор и анализ исходной документации. На данном этапе производился сбор исходной документации, состоящий из перечня запросов в адрес Заказчика – Муниципального образования г. Аткарск, и материалов, предоставленных Заказчиком.
На втором этапе был произведен анализ существующего законодательного и нормативно-правового обеспечения, регулирующего градостроительные и земельно-имущественные отношения. На основании анализа были сформированы предложения по совершенствованию системы законодательного и нормативно-правового регулирования, обеспечивающих реализацию полномочий органов местного самоуправления.
Цели и задачи этапа
Целью данного этапа является поддержка принятия решений по распределению средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований и фондов муниципального развития.
Для реализации данной цели система должна реализовывать следующие основные функции:
1. Сбор исходных данных.
2. Систематизация полученных данных.
3. Анализ полученных для определения предложений по совершенствованию системы законодательного и нормативно-правового регулирования, обеспечивающих реализацию полномочий органов местного самоуправления.
4. Формирование предложений по совершенствованию системы законодательного и нормативно-правового регулирования, обеспечивающих реализацию полномочий органов местного самоуправления.
5. Реализация части данных предложений по средствам разработки Генерального Плана.
2. СТАДИЯ СБОРА ИСХОДНЫХ ДАННЫХ
Перечень запрашиваемой исходной документации был разработан с учетом следующих материалов:
• Требований к составу документации по Правилам землепользования и застройки п.2 ст. 30 гл. 4 Градостроительного Кодекса РФ;
• Технического Задания Заказчика.
В результате мероприятий по сбору информации и исходных материалов Исполнителем получены следующие документы и материалы:
• Схема территориального планирования Саратовской области ("Гипрогор", Москва, 2007 г.)
• Схема территориального планирования Аткарского муниципального района ("Саратовгражданпроект", Саратов, 2008 г.)
• Проект корректировки генерального плана г. Аткарск Саратовской области ("Саратовгражданпроект", 1988 г.)
В том числе в составе проекта:
• Схема размещения города в системе расселения М 1:25000
• Схема планировочных ограничений М 1:5000
• Генплан. Основной чертеж М 1:5000
• Схема магистралей городского и внешнего транспорта М 1:5000
• Схема инженерного оборудования М 1:5000
• Схема инженерной подготовки М 1:5000
• Проект городской черты г. Аткарска ("Саратовгражданпроект", 2003 г.) – текстовая записка
• Проект городской черты г. Аткарска ("Саратовгражданпроект", 2003 г.) – графическая часть, М 1:2000
• Анкетные данные о состоянии экономики города (ответы на запросы со стороны Исполнителя)
• Схема прохождения коммуникаций газоснабжения по территории г. Аткарск
• Схема прохождения водопроводных и канализационный коммуникаций по территории г. Аткарск
• Схема прохождения электрических коммуникаций по территории г. Аткарск
• Схема прохождения коммуникаций теплоснабжения по территории г. Аткарск
• Закон Саратовской области от 27 декабря 2004 г. №99 – ЗСО "О муниципальных образованиях входящих в состав Аткарского муниципального района"
• Расчет бюджетных средств для финансирования благоустройства территории муниципального образования город Аткарск на 2010год
• Социально-экономические показатели деятельности муниципального образования г. Аткарск на 2010-2012 гг.
• Схемы прохождения маршрутов общественного транспорта по территории г. Аткарск
• Кадастровый план территории г. Аткарск
• Перечень памятников и объектов культуры расположенных на территории г. Аткарск
3. АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО И НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЕ И ЗЕМЕЛЬНО-ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ.
Градостроительная политика развития территории - основа создания гармоничной среды обитания человека. Механизм реализации такой политики предполагает не только единство отраслевого и территориального планирования, но прежде всего - выработку и принятие долгосрочного сценария создания среды определенной территории, соответственно закрепленного в нормативно-правовой документации.
Основные принципы, на которых строится система градостроительного законодательства, изложены в статье 2 Градостроительного кодекса РФ.
Среди принципов законодательного регулирования градостроительной деятельности следует выделить: а) общие принципы, которые закрепляют основы управления и устанавливают гарантии экологического и социального благополучия; б) отраслевые принципы, специфика которых позволяет судить о наличии особого предмета правового регулирования - градорегулирования.
К общим принципам относятся следующие:
1. Сбалансированность социального, экономического и экологического развития общества, обеспечивающая стабильность жизнедеятельности человека.
2. Гарантия обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения.
3. Участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия.
4. Ответственность органов государственной власти всех уровней за создание благоприятных условий жизнедеятельности человека.
5. Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности.
6. Возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.
Отраслевыми принципами градостроительного законодательства необходимо считать следующие:
1. Обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Понятие "устойчивое развитие территорий" - это комплекс критериев, по которым можно судить об обеспечении безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов при осуществлении градостроительной деятельности.
2. Осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки.
3. Осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов.
4. Осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны; с обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам.
5. Осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.
6. Созидание и развитие национальных и этнических культурных традиций и особенностей в архитектуре и градостроительстве.
Систему законодательства, регулирующего градостроительные и земельно-имущественные отношения (по общепринятой в теории юридической иерархии правовых актов) можно представить состоящей из следующих разделов:
1. Международные правовые акты, принятые в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" и ратифицированные на территории РФ, в том числе договоры субъектов Федерации. Например, Градостроительная хартия Содружества Независимых Государств.
1) Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".
2) Градостроительная хартия Содружества Независимых Государств (Минск, 4 июня 1999 г.).
2. Конституция Российской Федерации
3. Кодексы:
1) Градостроительный кодекс России, непосредственно регулирующий отношения по управлению в сфере градостроительства;
2) Земельный кодекс Российской Федерации, регламентирующий вопросы землепользования в сфере строительства;
3) Гражданский кодекс России:
• устанавливающий нормы о праве собственности и аренды на землю и объекты строительства, интеллектуальные достижения в области архитектуры;
• регулирующий отношения по выкупу земельных участков, необходимых для реализации государственных и муниципальных нужд, в том числе под строительство;
• закрепляющий правоотношения по поводу заключения государственного контракта;
• определяющий юридическую сущность договора подряда и строительного подряда;
4) Водный, Лесной кодексы России, которые регулируют правовые отношения в сфере охраны окружающей среды.
4. Ряд Федеральных законов (в том числе технических регламентов, принятых в виде федеральных законов):
1) Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в частности, регулируют правоотношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду;
2) Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" и Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" устанавливают правила охраны культурного наследия при осуществлении градорегулирования и строительства;
3) Федеральные законы "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О безопасности гидротехнических сооружений", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "Об использовании атомной энергии" образуют комплекс правовых актов, регулирующих вопросы обеспечения безопасности строительства, предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности;
4) Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", осуществляющий нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции и связанных с ними процессах проектирования (включая изыскания), производства, строительства.
5. Указы Президента, включая наиважнейшие:
1) Указ Президента № 727 от 27.06.98 "О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования";
2) Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".
6. Постановления Правительства России:
1) Правила установления и пользования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования (утв. постановлением Правительства РФ № 1420 от 01.12.98 с изменениями от 02.02.02);
2) Постановление правительства РФ "О форме градостроительного плана земельного участка" № 840 от 29.12.05.
7. Правовые акты министерств и подчиненных им федеральных служб и агентств
8. Законы субъектов Федерации, принятые в соответствии со статьями 71 - 73 Конституции Российской Федерации. Законы субъектов Федерации и правовые акты местного самоуправления должны учитывать конкретные природно-географические и социально-экономические условия региона (муниципального образования). Содержанием указанных документов должно быть: определение видов объектов градостроительной деятельности; уточнение полномочий субъектов градостроительных отношений; закрепление порядка разработки и утверждения градостроительной документации, механизмов реализации государственных и муниципальных заказов, порядка размещения таких заказов и организации системы строительного надзора и архитектурно-строительного контроля.
9. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, принятые в рамках полномочий, установленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В связи с тем, что градостроительное право является комплексным правовым образованием и отношения в сфере строительства и управления строительством тесно связаны с вопросами землепользования, охраны окружающей среды, пункт 3 статьи 4 Градостроительного кодекса России применяет принцип субсидиарности законодательного регулирования. Законодатель в данной норме устанавливает, что земельное, лесное, водное право, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации применяются в сфере градостроительства, если данные отношения не урегулированы напрямую градостроительным правом.
С точки зрения интересов государства система основных правовых актов, регулирующих сферу градостроительной деятельности, не должна претерпевать сильных изменений. Любые документы территориального планирования, равно как и иные градостроительные решения, вырабатываются в течение длительного времени, что связано с необходимостью сбалансировать интересы застройщиков, муниципального образования или субъекта Федерации и населения, выдержать в рамках любого проекта экологические, санитарные, пожарные нормы и т.п. Изменение градостроительной политики, "подстройка" работы управляющих органов власти под новое законодательство требует определенного времени, финансовых затрат, и не всегда интенсивные перемены в законодательных актах способствуют созданию высокодоходной экономической и социальной инфраструктуры на определенной территории.
Даже поверхностный анализ влияния законодательных новелл на сроки работы органов местной власти и финансовое состояние бюджета показывает, что местные органы власти и бюджет муниципального образования (в условиях его практически ежегодного дефицита) должны быть в стопроцентной готовности к очередным изменениям в законодательстве. К примеру, Градостроительный кодекс РФ установил следующие сроки:
• с 01.06.2006 муниципальным районам и городским округам вести собственные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности;
• с 01.01.2012 без правил землепользования и застройки нельзя предоставлять земельные участки.
Говоря о правовом регулировании градостроительства, нельзя не отметить ряд проблем, связанных с техническим регулированием отрасли. Одним из примеров поспешного и непоследовательного правового регулирования строительной деятельности является развал системы государственных стандартов. До сих пор на рынках товаров и услуг не восполнен пробел, связанный с отменой прежней системы ГОСТ. Это один из наглядных примеров, когда рынок был не готов, а принятые правовые нормы были преждевременными. Другой пример - отмена лицензирования строительной деятельности. Отменяя лицензирование - отработанный годами механизм государственного контроля за застройщиком (до его выхода на рынок), законодатель не предлагает никаких превентивных мер со стороны контролирующих органов власти против недобросовестных подрядчиков.
Современные исследователи, рассматривая проблему так называемых административных барьеров, препятствующих росту предпринимательства, выделяют ряд причин, связанных с несовершенством законодательного регулирования.
1) Законодательные акты, которым не хватает прозрачности, являются трудноисполнимыми. Несмотря на то, что все государственные услуги относительно недороги и доступны для всех хозяйствующих субъектов, "следование нормальным путем для их получения оборачивается огромной потерей времени. Временные затраты и взятки, позволяющие избежать их, превращаются в значительные барьеры". На наш взгляд, преодолению проблемы бюрократии и взяточничества, наряду с другими антикоррупционными мерами, способствует практика создания "одного окна", целью функционирования которого является сведение к минимуму возможности личного общения предпринимателя с должностными лицами, в компетенции которых находится решение того или иного вопроса, сокращение временных и финансовых затрат предпринимателей.
2) Противоречия между федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами. Действительно, в последние несколько лет обеспечение единого правового пространства достигается в первую очередь не установлением, а сохранением соответствия региональных и муниципальных актов федеральным, поддержанием его стабильности. Для исключения данных противоречий необходимо решать две основные задачи:
• предупреждать издание региональных нормативных правовых актов, не соответствующих федеральным;
• обеспечивать приведение региональных актов в соответствии с вновь принятыми федеральными актами.
Эффективные правовые нормы, являющиеся средством социального регулирования, в случае их успешной реализации дают социально полезные результаты: укрепляют законность и правопорядок, дисциплину в органах власти, способствуют снижению уровня правонарушений, создают простой и доступный для всех механизм реализации прав и законных интересов граждан и иных субъектов права. Выполнение этой важной, а скорее, главной для государства цели возможно только в том случае, если:
1) нормативно-правовой акт создан согласно требованиям юридической техники, опосредствован и отечественным, и зарубежным правотворческим опытом;
2) уровень правового регулирования соответствует уровню экономического и социально-культурного развития общества, законодательные и иные акты основаны на правовых традициях, учитывают исторические, социальные и иные закономерности, сложившиеся в данной сфере общественных отношений.
Дальнейший процесс развития градостроительного законодательства должен быть ориентирован:
1) на комплексное экономическое развитие и экологическую реконструкцию городских, сельских и других населенных пунктов, урбанизированных и межселенных территорий государств;
2) на совершенствование социальной инфраструктуры: улучшение жилищных условий проживания всех возрастных групп населения; организацию современных эколандшафтов для отдыха и оздоровления населения;
3) на создание безопасных с точки зрения экологии производственной, транспортной и инженерно-технической инфраструктур;
4) на сохранение и созидание объектов историко-культурного наследия;
5) на совершенствование правового регулирования землепользования, лесопользования и использования иных природных ресурсов;
6) на нормативно-правовое закрепление функций и ответственности органов государственного управления на национальном, региональном и местном уровнях.
Это потребует совершенствования механизма и организационных форм государственного управления градостроительной деятельности; усиления роли органов местного самоуправления и роли населения в формировании и проведении градостроительной политики, в поддержании благоприятной окружающей среды.
На уровне муниципальных образований целесообразно органам местного самоуправления разработать регламент взаимодействия между органами власти и заинтересованными организациями (включая органы территориального управления, ТСЖ и т.п.) по рассмотрению проектов изменений в градостроительных документах с целью:
1) учета интересов местного населения в решении вопросов предстоящего размещения объектов строительства, их назначения и
2) формирования взаимной гражданской ответственности за последствия принятых градостроительных решений.
Важно отметить, что особым условием стабильного развития гражданского общества и правового государства в России является активное участие граждан в общественно-политических процессах, и в первую очередь на муниципальном уровне.
Градостроительный кодекс Российской Федерации в качестве одного из эффективных инструментов управления территорией предлагает органам местного самоуправления создание и ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (далее - ИСОГД). Причем ст. 57 ГрК РФ предусматривает деятельность по созданию и ведению данных информационных систем как обязанность органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Система органов местного самоуправления в соответствии со ст. 131 Конституции РФ определяется населением самостоятельно. Органам местного самоуправления могут быть переданы отдельные государственные полномочия при условии их материального и финансового обеспечения.
Компетенция органов местного самоуправления в области градостроительства закреплена в ст. 8 ГрК РФ. Объем полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере деятельности зависит от конкретного вида муниципального образования: поселения; муниципального района; городского округа.
Характеристика видов муниципальных образований приведена в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
С целью обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства представляется необходимым внедрение ИСОГД.
ИСОГД представляет собой систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений.
Законодательные акты регламентирующие внедрение и деятельность ИСОГД:
• Градостроительный кодекс РФ (2004) ст.56.
• Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
• Постановление Правительства Российской Федерации от 09.06.2006 № 363 "Об информационном обеспечении градостроительной деятельности".
• Приказ №85 Минрегиона Российской Федерации от 30.08.2007 г. "Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности".
• Приказ №34 Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от 24.03.2008г. " Об утверждении перечня типовых программно-технических решений в сфере региональной информатизации".
Исходя из целей создания, указанных законодателем в п. 3 ст. 56 ГрК РФ, ИСОГД - это единая технология учета, мониторинга, эксплуатации, контроля за использованием всех без исключения объектов инженерной инфраструктуры, недвижимости, коммуникаций и др.; единая технология мониторинга пространственной информации на основе создания и редактирования данных в реальном режиме времени (для автоматизированных версий); единая технология документооборота и автоматической генерации типовых документов по заданным шаблонам (градостроительный план территории и т.п.).
Структура построения ИСОГД описана в Положении об информационном обеспечении градостроительной деятельности.
Не секрет, что многие акты федерального уровня имеют много погрешностей с точки зрения юридической (законодательной) техники. Не исключение и ГрК РФ от 29.12.04. Неоднозначно сформулированы в ГрК РФ требования к информации, включаемой в фонд ИСОГД. Так, например, п. 1 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ указывает на то, что "информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя сведения о документах...". Статья 56 ГрК РФ закрепляет, что "информационные системы обеспечения градостроительной деятельности - организованный в соответствии с требованиями настоящего Кодекса систематизированный свод документированных сведений...". Часть 2 ст. 57 ГрК РФ устанавливает: "Органы государственной власти или органы местного самоуправления, соответственно принявшие, утвердившие, выдавшие документы, содержащиеся в которых сведения подлежат в соответствии с настоящим Кодексом размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, в течение семи дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района, применительно к территориям, которых принимаются, утверждаются, выдаются указанные документы".
Учитывая важность (для принятия управленческих и градостроительных решений) информации, получаемой из ИСОГД, необходимо разобраться с вопросом о правовом режиме сведений, хранящихся в ИСОГД.
На наш взгляд, в основе создания ИСОГД должны быть именно копии документов о градостроительной деятельности, а не сведения о них. Иное противоречит смыслу создания системы - "Целью ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства". Достоверные сведения могут быть взяты только из копии официального документа, полученной и хранящейся в установленном законом порядке. Так, п. п. 8 и 9 Положения об информационном обеспечении градостроительной деятельности закрепляется следующий порядок получения информации для ИСОГД: "8. Сведения, подлежащие размещению в информационной системе и полученные в соответствии с ч. 2 ст. 57 ГрК РФ от органов государственной власти или органов местного самоуправления, регистрируются в книге учета сведений в день их поступления. В течение 14 дней с даты регистрации указанные сведения должны быть размещены в информационной системе. Внесение изменений в сведения, содержащиеся в информационной системе, осуществляется на основании информации, поступившей от органов государственной власти или органов местного самоуправления. Копии документов и материалов, на основании которых в сведения, содержащиеся в информационной системе, вносились изменения, помещаются в ранее открытые книги соответствующих разделов информационной системы".
Таким образом, принимать за основу формирования ИСОГД следует именно ч. 2 ст. 57 ГрК РФ, которая определяет, что в ИСОГД направляются не "сведения о документах", а "копии документов".
Между тем законодатель не запрещает размещать в ИСОГД и сведения о градостроительной документации. Это могут быть различные аналитические, статистические и иные систематизированные отчеты о поступающих копиях градостроительных документов. Например, аннотированные списки, облегчающие поиск копий соответствующих документов.
До принятия решения о создании ИСОГД, которое было обозначено законодателем в ГрК РФ от 29.12.2004, действовал государственный градостроительный кадастр. Специалисты по-разному относятся к замене государственного градостроительного кадастра информационной системой обеспечения градостроительной деятельности.
Одни считают, что за достоверность и правильность информации, которая содержится в кадастре, должен отвечать орган, ведущий кадастр. Гражданская ответственность, как правило, носит имущественный характер, и в случае причинения убытков пользователям кадастра недостоверными сведениями, представленными из кадастра, убытки должны быть возмещены из бюджета соответствующего уровня публичной власти. Несоответствие прежнего государственного градостроительного кадастра РФ данному критерию подтверждает ст. 54 ГрК РФ от 07.05.98, которая устанавливала, что "Вред, причиненный предоставлением недостоверных сведений государственного градостроительного кадастра, возмещается владельцем соответствующих информационных ресурсов". Специалисты комментируют данное обстоятельство следующим образом: "Получается нелогично: у "государственного градостроительного кадастра", оказывается, не было ответственного "хозяина", поскольку если бы был "хозяин", то он бы и отвечал за недостоверные сведения, а не отсылал бы к иным лицам, которые действительно являются ответственными, или, напротив, было много "хозяев" - владельцев. Если же есть много хозяев, то каждый хозяин отвечает "за свое". Получается, что есть много частей, но нет целого - нет кадастра".
Еще одно из отличий ИСОГД от государственного градостроительного кадастра Э.К. связывают с моментом вступления градостроительной документации в юридическую силу: "Только с момента включения в кадастр прежде существовавший в статусе проекта соответствующий документ становится юридически значимым документом", в то время как в ИСОГД включаются документы, уже вступившие в юридическую силу. Таким образом, "имеется некая информация, "первичность" которой определяется не фактом ее появления в таком "кадастре", а предшествующим фактом официального утверждения соответствующих документов, которые после этого перенаправляются в "кадастр".
По сравнению с ранее действовавшими нормами о государственном градостроительном кадастре ГрК РФ в п. п. 2, 3 ст. 57 определяет фиксированные сроки включения документов в банк ИСОГД. Так, субъекты законодательной инициативы, принявшие, утвердившие и выдавшие градостроительные документы, в течение семи дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа или муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются и выдаются указанные документы. Согласно п. 8 Положения об информационном обеспечении градостроительной деятельности информационные данные, подлежащие размещению в информационной системе и полученные от органов государственной власти или органов местного самоуправления, регистрируются в книге учета сведений в день их поступления. Орган местного самоуправления в течение четырнадцати дней со дня получения соответствующих копий размещает их в ИСОГД.
Обосновывая правовые и технологические преимущества ИСОГД, можно утвердительно заявить, что "ГрК РФ от 29.12.04 не создал "брешей и пустот" в части, например, мнимой утраты государственными органами инструментов и методов информационного обеспечения градостроительной деятельности, якобы "передав муниципалитетам все, а государству не оставив ничего". Выгодные моменты создания и действия ИСОГД видны в том, что документы в области градостроительной деятельности "направляются по двум "адресам": а) в архив, ведение которого не упраздняется ГрК РФ от 29.12.04; б) в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, формируемые на муниципальном уровне".
ГрК РФ от 29.12.04 изменил и содержание информационного фонда ИСОГД по сравнению с государственным градостроительным кадастром. Если качественный состав информации государственного градостроительного кадастра был сформулирован неоднозначно и в это понятие включалась вся информация о развитии территориального образования, то структура информации для ИСОГД определена в виде конкретных классов и видов документов, названных в п. 4 ст. 56 ГрК РФ.
Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 только усовершенствовал технологические средства регулирования градостроительной деятельности для государственных органов за счет: "1) обязательности направления всех документов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, чего ранее не было и стало возможным благодаря ГрК РФ от 29.12.04; 2) открытости для всех заинтересованных лиц, включая государственные органы, материалов и документов, содержащихся в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности".
Уже в обозримом будущем комплексные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности станут неотъемлемым элементом управления территорией; их создание уже сейчас востребовано необходимостью получения достоверной и полной информации о градостроительной документации участниками инвестиционно-строительной деятельности.
По мнению некоторых специалистов, выполняя задачи по сбору, систематизации и распространению градостроительных документов и сведений, а также взаимодействуя с государственным земельным кадастром, ИСОГД должна:
• сократить материальные затраты и время на выполнение работ в сфере градостроительной деятельности;
• обеспечить обоснованность решений и действий субъектов градостроительной деятельности путем предоставления актуальной информации о состоянии и планируемом развитии территории;
• создать (на базе автоматизированных версий ИСОГД) систему взаимодействия органов власти и заинтересованных физических и юридических лиц при разработке и принятии градостроительной документации на основе электронных административных регламентов.
Обзор высказанных в правовой и технической литературе мнений по рассматриваемому вопросу позволил выделить следующие этапы создания и функционирования автоматизированной ИСОГД:
• Первый этап. Интегрирующей единицей управления территорией является цифровая топографическая карта, в связи с этим необходимо произвести обновление топографического материала.
• Второй этап. Непосредственно собрать и проанализировать весь объем градостроительной документации. Данный этап включает в себя создание структуры адресного реестра, структуры реестра физических и юридических лиц и пр.
• Третий этап. Создать концепцию муниципальной геоинформационной системы, которая должна описывать функционирование автоматизированной системы применительно к данной территории.
• Четвертый этап. Принять на уровне органа местного самоуправления правовой акт об автоматизированной ИСОГД - положение о порядке функционирования системы, правах и обязанностях разработчиков, владельцев и пользователей системы, с регламентацией вопросов оплаты за предоставление информации из ИСОГД и т.п.
• Заключительный этап - внедрение ИСОГД, где необходимо обеспечить опытную эксплуатацию, обучение пользователей, промышленную эксплуатацию автоматизированной системы, а также ее сопровождение в течение того времени, которое понадобится пользователям для освоения системы.
Опираясь на опыт, накопленный отдельными муниципальными образованиями, федеральному законодателю предстоит решить круг вопросов, связанных с функционированием ИСОГД:
1. Предусмотреть финансово-организационные возможности создания автоматизированных ИСОГД повсеместно.
2. Разработать нормативно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также участников инвестиционно-строительной деятельности при принятии градостроительной документации и решений на основе электронных административных регламентов (в электронных ИСОГД).
3. Особого внимания требует проблема правового регулирования процесса обмена на постоянной и безвозмездной основе копиями периодически актуализируемых документов, содержащихся в государственном кадастре недвижимости и муниципальных ИСОГД.
4. ГрК РФ указывает на источники получения градостроительной документации для ИСОГД - органы государственной власти или органы местного самоуправления. В свою очередь, Положение об информационном обеспечении градостроительной деятельности в п. 6 устанавливает структуру ИСОГД, описывает содержательную ее часть за счет обязательных данных, которые включаются в ИСОГД, но пока остается открытым вопрос о "необязательных" данных, которые могут быть включены в ИСОГД. Их ГрК РФ именует "иные необходимые для осуществления градостроительной деятельности сведения". Представляется, что формирование структуры, объема и содержания "необязательных" сведений о градостроительной деятельности должно осуществляться с учетом мнения физических и юридических лиц - потенциальных пользователей ИСОГД, тем более что на местном уровне с действием ГрК РФ от 29.12.2004 уже накоплен опыт публичных слушаний и иных форм взаимодействия органов местного самоуправления и заинтересованных в градостроительной деятельности лиц. На наш взгляд, эти "необязательные" данные, которые могут быть включены в ИСОГД, если они получены от физических или юридических лиц (например, проектно-конструкторских организаций) на бесплатной основе, должны, в свою очередь, бесплатно предоставляться пользователям ИСОГД.
5. Внести поправки в ГрК РФ о необходимости создания ИСОГД на федеральном и региональном уровнях.
6. Организовать на федеральном и региональном уровне постоянно действующую систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров работников органов местного самоуправления, в чьи должностные обязанности входят функции по ведению ИСОГД.
7. Разработать (с привлечением всех заинтересованных субъектов - органов федеральной, региональной и муниципальной власти, инвесторов, проектировщиков) и принять следующие документы:
а. типовые соглашения по порядку обмена актуализированными данными между ИСОГД и государственными информационными системами;
б. типовой регламент взаимодействия и обмена информацией между органами, осуществляющими формирование и ведение государственных информационных ресурсов (ГЗК, государственный кадастр объектов недвижимости и др.), с органами, в задачи которых входит обеспечение функционирования муниципальных ИСОГД.