Современная аграрная политика формировалась после кризиса 1998 года, когда девальвации рубля сыграла роль универсальной меры защиты от импорта, обеспечила рост доходности сельхозпроизводства и резко усилила ориентацию инвесторов на развитие сельского хозяйства в России, При этом несомненная заслуга аграрной политики "нулевых" в том, что она обеспечила поддержку формировавшимся в этот период новым компетенциям в аграрном секторе.
Именно адекватность мер госполитики и господдержки интересам развития аграрного бизнеса обеспечили успешность Нацпроекта, и Госпрограммы 2008-2012 в части реидустрилизации ряда подотраслей сельского хозяйства, наращивания объемов производства продукции птицеводства и свиноводства, в свеклосахарном секторе и рисоводстве, расширении масштабов агропродовольственного экспорта, в первую очередь зерновых товаров (хотя тут государство было крайне непоследовательно) и сырого растительного масла.
В значительной степени аграрная политика "нулевых" формировалась исходя из задач поддержания цен на продукты питания на уровне, соответствующем покупательной способности населения. В результате постоянно ограничивались цены реализации аграрной продукции, а поддержание приемлемого уровня доходов обеспечивалось за счет наращивания субсидий (благо возможность "залить" проблемы бюджетными деньгами была) и ограничения доходности зернового сектора, в пользу животноводства, а также таможенных ограничений импорта.
Кстати, весьма вероятно, что резкое сокращение поддержки цен по молоку в 2012 году и стало "спусковым крючком" продолжающегося спада производства.
Вместе с тем, существовала и альтернатива — обеспечение приемлемого уровня доходности сельхозпроизводителей при относительном росте цен реализации продукции в сочетании со сдерживанием инфляции и поляризации доходов населения, развитием механизмов адресной поддержки наиболее уязвимых слоев населения, однако она не была принята.
Результатом проводимой аграрной политики стало то, что в последние годы рентабельность сельхоздеятельности в основном обеспечивается за счет бюджетных субсидий, что вообще противоречит здравой логике. Несомненно, сельское хозяйство неоднородно – есть высокоэффективные хозяйства, которые и являются "локомотивом" отрасли, и есть огромная масса неэффективных хозяйств, причем часть из них уже годами является неэффективными.
Однако аграрная политика формируется по усредненным показателям, и вместо поддержки точек роста идет фронтальная поддержка исходя из принципа "справедливости". Так, что и эффективным сложнее расти, ну, а неэффективные так и остаются на прежнем уровне и доживают старый потенциал.
Пассивная позиция государства в вопросах стимулирования повышения конкурентоспособности и приоритет в части роста валовых показателей производства (наиболее явно это прослеживается в выбранных индикаторах оценки результатов Госпрограммы) привел в итоге к тому, что цены у ворот фермы в России по всем видам продукции животноводства выше, чем в странах — конкурентах, включая Украину, лишь отечественные зерновые и масличные культуры конкурентоспособны на рынке.
В итоге достаточно абсурдная картина – при производственных показателях реиндустрилизированных хозяйств соответствующих современному мировому уровню, при более низкой стоимости труда и земельных ресурсов, отечественная продукция, за исключением зерновых, технических и масличных культур неконкурентоспособна на рынке без поддержки государства.
Причины этой ценовой неконкурентоспособности во многом связаны с политикой государства — самоустранение от регулирования межотраслевых пропорций и как результат — темпы роста издержек сельхозпроизводства в 2000-2012 годы вдвое превышали темпы роста цен на сельхозпродукцию.
Созданная система субсидирования кредитов, оказав позитивное влияние на первом этапе, привела к завышению стоимости новых и модернизированных объектов и росту издержек, крайне высокой зависимости отрасли от рефинансирования (особенно при влиянии неблагоприятных климатических условий) и закредитованности. В итоге сформировалась долговая аграрная экономика с высокой зависимостью от господдержки.
Несмотря эти вызовы Госпрограмма 2013-2020 формировалась исходя из логики бюрократической преемственности (принцип "лучше ничего не менять, пока не прикажут, а то еще неизвестно, что получится"), которая необходима, но должна обеспечивать развитие, а не механическое сохранение прежних подходов. В итоге все вопросы повышения конкурентоспособности, роста доходности сельхоздеятельности было сведено к общим декларациям, а приоритет господдержки АПК направлен на традиционные уравнительные выплаты без учета позиции хозяйств в вопросах технологической модернизации и фронтальной поддержки вместо и стимулирования "точек роста".
В результате старт новой Госпрограммы начался с "инвестиционного провала" (темпы роста инвестиций в 2013г. -100,8% против 106,9% за аналогичный период 2012г.), падения производства молока, стагнации в производстве зерновых культур и др., и говорить об улучшении ситуации в 2014 году достаточно проблематично.
Это является одним из проявлений неконкурентоспособности системы госуправления отраслью, которая в значительной степени ориентирована не на формирование стратегических ориентиров развития отрасли, а на распределение и доведение средств бюджетной поддержки.
Причем и эти процессы далеко не эффективны: были направлены значительные средства поддержки в форме выплат на литр молока, но они не решали системные проблемы отрасли и вместо роста дали дальнейший спад поголовья, надоев (впервые за многие годы) и производства.
Погектарные выплаты, которые позиционировались как несвязанная поддержка, в отсутствии ясной позиции Минсельхоза России о порядке доступа к этим средствам были "связаны" массой дополнительных условий и ограничений на региональном уровне.
Практически сразу после принятия Госпрограммы возникли вопросы о дополнительном финансировании отрасли, которые были "задрапированы" в меры по снижению влияния последствий присоединения к ВТО и "в связи с неблагоприятными природными условиями в таком то году" было выделено 42 млрд рублей. Конечно, дополнительным средствам поддержки можно только порадоваться, только вот в ряде регионов они еще не полностью доведены до получателей, а, к тому же, неизбежен "шок" при возвращении в 2014 году к параметрам бюджетного финансирования в "усеченного" рамках паспорта программы.
ежданно — негаданно возникла проблема неполного исполнения государством своих обязательств по субсидированию уже выданных в прошлые годы кредитов по одобренным и реализуемым инвестпроектам в 27,7 млрд рублей. И это при том, что Минсельхоз получает с мест отчетность по Госпрограмме почти по 90 формам – чего ради сотни людей по стране тонны бумаги переводят? Да, во многом проблема сложилась в прошлые годы, только кому от этого легче? Не определены источники погашения дефицита субсидируемых инвестиционных кредитов прошлых лет (а это большая и крайне сложная работа в условиях бюджетных ограничений), что приведет к повышению уровня закредитованности хозяйств, переносу на более поздний срок или отказу новых проектов, спаду инвестиционной активности, утрате доверия к государству и у сельхозпроизводителей, и у банков. А также вынудит сокращать финансирование ряда других программ для маневра средствами.
Одновременно на фоне не слишком высоких успехов в отрасли, явно прослеживается тенденция не только к удержанию существующих контрольных функций и сохранению избыточных барьеров, но и попытки восстановления "утраченных" в ходе административной реформы позиций, причем скорее в интересах самосохранения бюрократии, чем защиты интересов общества.
В условиях неконкурентоспособности всей инфраструктурной цепочки снижается доля первичного производителя в конечной продукции. Очевидно, что, если не будет обеспечен эффективный сбыт, а, значит, доходность и приток денег, то производство продукции станет бессмысленным. Но инфраструктурные проекты рассматриваются Госпрограммой как нечто вторичное. В результате вместо решения проблем доступа сельхозпроизводителей на рынки у нас идет лишь активное обсуждение и "борьба" с политикой торговых сетей. Конечно, вопросы отношений с сетями важны, и их "аппетиты" должны быть ограничены, но, не решив общую задачу развития товаропроводящей сети, результаты таких ограничений будут кратковременны и не системны.
При сохранении прежних подходов к отрасли можно прогнозировать, что в ближайшие годы снизятся темпы прироста производства продукции свиноводства и птицеводства, в растениеводстве, где реидустриализованные хозяйства вышли на технологически и экономически обоснованный предел урожайности, а политика технологической модернизации "не дошла" до остальной массы хозяйств, в ближайшие 3-4 года можно ожидать стагнации урожайности и роста волатильности производства.
При этом все декларации власти о необходимости развития агропродовольственного экспорта останутся декларациями (единственным реальным прорывом стала договоренность с Бразилией о возможности поставок 1 млн тонн пшеницы). Хотя именно это направление деятельности наиболее значимо, если мы хотим привлечь деньги с других рынков, поддержать частные инвестиции. Однако в Госпрограмме агропродовольственный экспорт, который уже последние годы больше чем экспорт вооружений (на который "заточены" все ресурсы власти) рассматривается как нечто вторичное – "насытим внутренний рынок, потом займемся внешним".
Хотя надо признать: на мировых рынках нас никто не ждет, конкуренция будет весьма сильная, причем появляются все новые потенциальные конкуренты о которых раньше и не думали.
Кто мог лет 10 назад говорить о том, что поставщиками зерна на мировой рынок станут Болгария и Румыния, что ЮАР станет экспортером кукурузы в Африке? А у нас все еще живы иллюзии, что мы благодаря большим площадям сможем нарастить свои возможности.
Следует признать, что потенциал прежней аграрной политики исчерпан, а необходимость новой аграрной политики диктуется успешностью прежней в части развития производства и новой задачей — жесткой ориентацией на поддержание и системный рост конкурентоспособности в условиях открытого глобального рынка.
Сегодня вполне очевидно, что Госпрограмма 2013-2020 будет пересмотрена. Ключевым становится вопрос, зачем это делается: вписаться в параметры бюджетной поддержки или принять жесткие и явно непопулярные решения, направленные на ясные приоритеты развития и повышение реальной конкурентоспособности?
Очевидно, что достигнуть конкурентоспособности возможно лишь при условии модернизации и внедрения инноваций. Но это требует инвестиций, а они возможны, если будут обеспечены соответствующие рост и доходность производства, на что и должна быть реально ориентирована аграрная политика на новом этапе, которая должна предусматривать ясные и конкретные действия предполагая:
- отказ от политики сдерживания роста цен на сельхозпродукцию в интересах потребителей одновременно обеспечив поддержку потребления продовольствия за счет адресной продовольственной помощью;
- жесткую концентрацию финансовых ресурсов на технологических приоритетах в сфере производства и переработки, развитии инфраструктуры сбыта, деление финансовых ресурсов на средства поддержки доходности и бюджет технологического развития;
- ориентированность всей системы поддержки на "принуждение" к технологической модернизации, в частности, увязав предоставление погектарных субсидий с уровнем затрат на производство и отсечение от "бюджетной груди" хозяйств, работающих по устаревшим и упрощенным технологиям;
- изменение системы кредитования, сохранение защищенности субсидий для будущих периодов, использование остальных средств (включая средства, которые выделяются на пополнение уставного капитала Россельхозбанка и Росагролизинга) в качестве прямых госинвестиций на условиях государственно-частного партнерства.
Управление этими средствами следует возложить на специальное агентство по кредитованию организаций агропродовольственного рынка. В целях стимулирования инвестиционной активности и привлечения прямых инвестиций вместо приобретения облигаций банков и Росагролизинга, целесообразно предоставлять государственные гарантии по облигациям хозяйствующих субъектов, реализующих крупные инвестиционные проекты;
- сворачивание неэффективных производств и реструктуризация отрасли, в том числе стимулирование слияний и поглощений, при одновременном обеспечении альтернативной занятости на селе;
- отказ от ЕСХН, который "отбирает" у сельхозпроизводителей 50 млрд рублей ежегодно, сохранив его для ограниченной части малый предприятий с установлением ценза по объемам производства продукции в стоимостном выражении;
- создание системы поддержания доходности, основанное на установлении государством минимальных гарантированных цен;
- переход от страхования с господдержкой, которое демонстрирует свою низкую эффективность к системе управления рисками сельхоздеятельности, в том числе используя опыт ЮАР;
- изменение приоритетов госуправления от распределения денег к оптимизации размещения производительных сил (точки роста, инфраструктура и субрегиональные кластеры) и стратегическому управлению развития отрасли.
Очевидно, что этот список может быть и продолжен, и сокращен. Также как очевидно, что сегодня "косметическими" мерами нарастающих проблем аграрного сектора не решить!